politica

Statuto dei lavoratori autonomi. Bozza di relazione

martedì 23 febbraio 2010

1. Le politiche e le normative del lavoro si sono concentrate finora soprattutto sul lavoro subordinato; di recente si sono estese ai lavori parasubordinati o economicamente dipendente, ma con interventi parziali ed episodici. Hanno invece trascurato il variegato mondo dei lavori autonomi e delle professioni. Questo è un ritardo storico ingiustificato a fronte della crescente importanza dei lavori svolti in autonomia nell'economia moderna. E specificatamente nella nostra. Ed è ingiustificato anche alla stregua della Costituzione, secondo la quale la Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme (art. 35, I° comma) oltre a valorizzare l'iniziativa imprenditoriale (art. 41,). Il senso e l'ampiezza dell'art. 35 norma sono state oscurate da una lettura e da una pratica prevalentemente concentrata sul lavoro subordinato. Questo orientamento era comprensibile in un contesto industriale fordista basato sul lavoro dipendente della grande fabbrica. Alla tutela del lavoro dipendente nella grande fabbrica si è indirizzato lo Statuto dei lavoratori del 1970.

2. Le trasformazioni succedutasi da allora esigono di allargare la considerazione al mondo dei lavori autonomi e delle professioni. Il presente disegno di legge intende rimediare a questo ritardo testimoniando l'interesse del PD per la tutela e per la promozione di questi lavori. Si tratta di una realtà di grande dimensione quantitativa e di importanza decisiva per lo sviluppo dei moderni sistemi produttivi, specie per la crescita di un terziario di qualità che è qualificante per la competitività del nostro sistema, per favorire l'efficienza pubblica valorizzando il contributo delle professioni allo svolgimento di competenze statali e per la stessa exit strategy dalla crisi industriale.
Se tali lavori hanno grandi potenzialità di sviluppo hanno però bisogno di essere sostenuti di fronte alle grandi trasformazioni del contesto produttivo e alle criticità che li riguardano, ora aggravate dalla difficile congiuntura economica.
Le trasformazioni del mercato del lavoro risultano da una profonda riorganizzazione dei cicli produttivi, ma hanno implicazioni sociali altrettanto profonde, nella professionalità dei lavoratori autonomi e nella loro percezione della funzione svolta. Si tratta di una classe di lavoratori spesso proveniente dal lavoro dipendente, che investe nel proprio ruolo professionale, che assume rischi di tipo imprenditoriale, che si sente impresa e insieme
professione. La contrapposizione fra professionisti e imprenditori è largamente strumentale.

Siamo di fronte a una realtà non omogenea, a una galassia di posizioni, presenti soprattutto nel terziario.
Le categorie dell'Istat sono quattro: imprenditori e lavoratori in proprio, liberi professionisti, coadiuvanti e soci di cooperative, collaboratori e lavoratori occasionali. Nella prima categoria un'area prevalente è composta non di imprese "strutturate" ancorchè piccole, ma di persone che lavorano senza dipendenti, che sono quindi imprenditori di se stessi. Il progetto di legge vuole tenere conto della eterogeneità dei lavori autonomi per evitare che interventi utili per alcuni siano inadatti o addirittura fuorvianti per altri. In particolare va evitata ogni omologazione con le normative tradizionali del diritto del lavoro costruite sul modello fordista del lavoratore dipendente, come invece è proposto da alcuni progetti di legge. Il principio guida già seguito in precedenti proposte dell'Ulivo (in particolare Carta dei diritti delle lavoratrici e dei lavoratori, AS 1872, dicembre 2002; e Un lavoro stabile, sicuro e di qualità. Misure per il contrasto alla precarietà del lavoro, AS 1110), è quello della proporzionalità delle regole al bisogno di tutela e di promozione desumibile dallo stesso art. 35 Cost. Esso implica che gli interventi normativi siano modulati in relazione alle caratteristiche specifiche di ciascun lavoro: ma orientando l'insieme dei provvedimenti all'obiettivo comune di valorizzare le varie forme di lavoro, riconoscendo in tutte la fonte della ricchezza del paese.
L'obiettivo di valorizzare il lavoro autonomo e professionale nelle sue diverse manifestazioni comporta l'adozione di un metodo d'intervento diverso da quello proprio del diritto del lavoro tradizionale improntato a una normativa regolatoria rigida dei vari aspetti del rapporto. In realtà tale normativa è sempre più insufficiente da sola anche per la tutela del lavoro subordinato. Ma qui più che mai serve un quadro di principi e di regole di carattere soprattutto promozionale; le stesse norme di tutela devono avere carattere di "norme quadro" e non omnicomprensivo. I soggetti del lavoro autonomo sono giustamente diffidenti verso normative che, magari con l'intento di aiutare, aggiungono ulteriori vincoli alla autonomia di azione. Questo comporta un rapporto di "sussidiarietà" fra le fonti; il quadro dettato dalla legge deve lasciar spazio all'autonomia collettiva delle categorie interessate e per i soggetti in grado di negoziare in proprio, alla contrattazione individuale. Anzi come è stato negli episodi migliori della nostra storia legislativa, la stessa normativa di legge dovrebbe trovare alimento nelle prassi delle autonomie. Il che richiama la necessità di un efficace organizzazione e rappresentanza collettiva di questi soggetti.

Per questo il disegno di legge individua un insieme di principi e di regole essenziali che non annulla le specificità delle singole categorie; artigiani, commercianti, professionisti, collaboratori, ma definisce un denominatore di tutele e di incentivi rispondente alle esigenze comuni di questi soggetti, che è il riconoscimento e la valorizzazione del loro lavoro. L'elemento fondamentale che giustifica lo statuto comune è il fatto che questi soggetti partecipano in autonomia alla produzione di beni e servizi con la prevalenza di lavoro proprio e/o del nucleo familiare. E' la prevalenza del fattore lavoro rispetto al capitale che va considerata e valorizzata, anche se questo lavoro si esprime in forme giuridiche diverse (cooperative, imprese artigiane e commerciali, società di persone). La normativa dello statuto qui proposto non elimina le regole di queste diverse attività imprenditoriali richieste dalla loro specificità e riguardanti varie modalità della loro organizzazione, ad esempio la forma dell'impresa e dell'attività (artigianato, cooperazione, commercio, professioni); si concentra sulle esigenze comuni in due direzioni: di tutela e di sostegno alla crescita.
Questi aspetti vanno riconsiderati con altre iniziative già presenti nel panorama parlamentare e ispirate alle indicazioni europee dello Small Business Act: in particolare riguardanti lo statuto dell'impresa. Queste norme riguardano l'attività e l'organizzazione delle imprese in quanto tali; e sono applicabili1 alle imprese di tutte le dimensioni, anche se si dirigono in particolare a quelle piccole e medie perché ritenute giustamente più bisognose di normative di sostegno; infatti molta dell'attuale legislazione in materia è costruita per i bisogni delle grandi aziende, da quelle sugli incentivi a quelle sugli appalti e sugli adeguamenti procedurali.

Peraltro alcuni principi del presente disegno di legge vanno in direzione analoga a quelle delle iniziative citate, nella misura in cui mirano a promuovere le forme di lavoro autonomo in quanto espressione di attività imprenditoriale. L'ambito di applicazione e la prospettiva sono diversi e complementari, in quanto il progetto qui presentato si incentra, non su tutte le imprese ma sulle attività qualificate dalla prevalenza di lavoro proprio della persona. Con tali criteri intendiamo rispondere alle esigenze di regolazione e di tutela delle varie forme di lavoro autonomo e professionale e nel contempo promuoverne lo sviluppo garantendo migliore capacità di iniziativa sul mercato. La presente proposta si pone in continuazione con i disegni di legge sopra ricordati, di cui riprende alcune indicazioni; ma si concentra, per i motivi sopradetti, sulle varie forme in cui si esprime il lavoro autonomo.

3. L'ambito di applicazione della normativa proposta consegue gli obiettivi sopra individuati: essa comprende una vasta gamma di attività unificate dalla prevalenza di un prestatore di lavoro professionale e personale al di fuori di vincoli di subordinazione e a titolo oneroso. La proposta si applica dunque a tutte le persone che svolgono in modo abituale queste attività4, comprendendovi indicativamente: i piccoli imprenditori, artigiani e piccoli commercianti che esercitano un'attività professionale organizzata prevalentemente con il lavoro proprio e dei componenti della famiglia, gli esercenti di professioni liberali indipendentemente da iscrizione ad albi, gli agenti, i rappresentanti e altri titolari di contratti tipici di cui al Titolo IV e V del Codice Civile, gli associati in partecipazione, con apporto di lavoro proprio. Tale comunanza di indirizzi fa salve, come si diceva, le regole esistenti che considerano aspetti specifici della regolazione di queste figure (la legge quadro sull'artigianato, la normativa sulla cooperazione, sul contratto di Agenzia ecc).
Gli obiettivi generali della presente proposta sono comuni all'intera gamma di queste attività, tutte da ritenersi autonome in senso giuridico. Una parte separata è dedicata ai lavoratori parasubordinati e economicamente dipendenti come di seguito definiti. Gli interventi prevalenti sono di tipo promozionale e le stesse tutele sono viste in funzione promozionale. Infatti sono dirette ad esaltare le potenzialità economiche e sociali dei lavoratori autonomi e professionali, e a sollecitare comportamenti virtuosi: quali la ricerca di una competitività basata sulla qualità e sulla stabilità del lavoro e non sulla sua intensificazione esasperata o sulla mera riduzione dei costi; maggiori investimenti in formazione continua, innovazione e sicurezza, utilizzo diffuso delle nuove tecnologie e strumentazioni (anche informatiche), diffusione di pratiche che superino tutte le discriminazioni nel lavoro (di genere, di razza ed etnia, di età) e che promuovano le pari opportunità, in particolare fra uomini e donne, fino alla regolarizzazione delle forme di lavoro irregolare. Altre norme promozionali riguardano l'accesso e la tutela del credito, l'accesso alle leggi incentivanti, entrambi ancora discriminanti verso il lavoro autonomo e le micro imprese; la possibilità di partecipare effettivamente ad appalti pubblici; la semplificazione delle procedure; la riconoscibilità pubblica delle professionalità; la certezza dei termini di pagamento; l'aiuto a sviluppare forme di previdenza e assistenza integrative, anche in forme mutualistiche; e lo stesso vale per il sostegno alla formazione permanente. Sul versante del mercato occorre riattivare l'apertura a pratiche di liberalizzazione, ora dimenticate o cancellate da interventi regressivi. La presente normativa stabilisce i principi generali, secondo le competenze statali, che costituiscono linee guida per gli interventi delle regioni e degli enti locali. Il contributo, normativo e gestionale, delle autonomie è decisivo per il raggiungimento degli obiettivi individuali. Esso si traduce in azioni aggiuntive e migliorative dei livelli essenziali delle prestazioni previste dalla disciplina nazionale. L'attuazione coordinata dei diversi livelli di intervento, statale, regionali e locali, deve realizzarsi secondo il principio della leale collaborazione istituzionale fra gli enti competenti. Per altro verso la definizione e l'adattamento degli obiettivi e degli strumenti di politica del lavoro e della formazione, anche in rapporto alle esigenze dello sviluppo locale, dovranno realizzarsi tramite una concertazione che coinvolga, assieme alle istituzioni, le categorie rappresentative dei vari tipi e attività di lavoro.

4. Queste indicazioni generali sono declinate a seconda della natura dell'attività. Nella prima parte della legge si conferma il riconoscimento anche in capo alle attività imprenditoriali e autonome dei diritti fondamentali già risultanti dalle normative generali, e la valenza interprivata di tali diritti (quindi in particolare nei confronti dei committenti): diritti alla dignità e alla libera manifestazione del pensiero, alla intangibilità della sfera personale e sessuale, alle tutele contro i comportamenti persecutori, alla non discriminazione e alle pari opportunità, alla salute e alla sicurezza del lavoro, all'associazionismo professionale (vedi le norme del cap.II della Carta dei diritti) diritto a un equo compenso. Norme specifiche prevedono interventi da attuarsi per iniziative statali in collaborazione con le autonomie e direttamente da parte di queste per il sostegno delle attività autonome imprenditoriali. Tali norme sono in parte di efficacia diretta, in parte da definire per delega al governo.

a) Sostegni alla qualificazione e riqualificazione delle competenze necessarie all'attività svolta, con interventi attivabili da stato e regioni, attingendo anche a fondi europei. I sostegni possono consistere, in particolare, nella detrazione delle spese per la formazione, compresa l'alta formazione, richiesta dagli interessati e attuata in enti dagli stessi prescelti, a condizione che la formazione sia certificata da autorità indipendenti; nonché in voucher formativi e nella predisposizione di percorsi formativi dedicati, gratuiti o a costi ridotti (ad opera delle autonomie).

b) Sostegni, anche qui attivabili dallo stato e/o dalle regioni, all'avvio, al consolidamento, alla
riconversione delle attività autonome, alla loro internazionalizzazione: si prevedono finanziamenti in conto capitale, prestiti agevolati, supporto alla ricerca di fondi, servizi informativi e di orientamento, sviluppo di supporti informatici dedicati; consulenze per ricerche di mercato (predisposte dalle istituzioni ovvero svolte dall'interessato con contributo pubblico).
Allo stesso fine va favorito un accesso non discriminatorio dei lavoratori autonomi e delle micro imprese alle commesse e appalti pubblici. La legislazione per la ricerca e l'innovazione di impresa deve prevedere una quota a favore del lavoro autonomo. Interventi dedicati sono previsti per il sostegno dell'imprenditoria giovanile e femminile, nonché per favorire l'avvio di attività in proprio da parte di lavoratori dipendenti espulsi dal mercato del lavoro.
Al fine di promuovere pari opportunità di accesso al lavoro autonomo e di crescita professionale misure specifiche di conciliazione fra tempi di lavoro e di cura, sono previste anche per i lavoratori autonomi, secondo le norme e i principi stabiliti in generale dal ddl del PD presentato da Vittoria Franco e altri (AS 784 ).

c) Promozione delle opportunità di impiego e della mobilità dei lavoratori autonomi. Le autonomie locali e funzionali istituiscono servizi dedicati, osservatori, sportelli unici, per facilitare l'accesso dei lavoratori autonomi alle opportunità di mercato, al credito, alle incentivazioni e appalti pubblici.
Con tali attività sono raccordate le offerte formative complementari.

d) Sostegno alle attività formative riguardanti la sicurezza del lavoro autonomo e la prevenzione degli infortuni, a specificazione e integrazione del decreto 81 del 2008.

e) Tutele del reddito in caso di inattività temporanea o di cessazione di attività. Anche in questi casi gli interventi devono corrispondere ai specifici caratteri dei lavori autonomi e quindi non possono riprodurre gli ammortizzatori sociali previsti ( e da generalizzare) per i lavoratori dipendenti. I sostegni principali, nei casi di crisi, sono quelli indicati alla lettera b; ma questo non esclude la necessità/possibilità di prevedere anche interventi di sostegno monetario in casi da definire con norma delegata. Essi si giustificano come forma di aiuto diretta a compensare in modo forfettario i contributi che i lavoratori autonomi hanno apportato all'economia e alla società dove operano (vedi un cenno nel ddl presentato nella regione Veneto).
Tali aiuti possono consistere in somme forfettarie una tantum, a fondo perduto o più opportunamente con vincolo di restituzione a condizioni definite. Allo stesso fine si propone di promuovere la costituzione, da parte delle varie categorie di lavoro autonomo, di fondi mutualistici in ambiti definiti, competenti ad erogare agli aderenti aiuti monetari e di servizio in caso di crisi e di inattività. Gli stessi fondi sono abilitati anche a prevedere sostegni per le attività di formazione di cui al punto d e tutele al reddito in caso di malattia, infortunio, maternità e paternità. Lo Stato riconoscendo l'utilità di queste forme mutualistiche concorre al loro sostegno prevedendo in particolare la detassazione dei contributi apportati al fondo dai lavoratori ad esso aderenti (forma già sperimentata per il fondo relativo ai lavoratori somministrati).

f) Sostegno alla previdenza e all'assistenza sanitaria complementari. Queste forme di welfare complementare sono sempre più importanti per integrare il welfare pubblico e come tali meritano di essere sostenute. Esse si sono poco sviluppate nell'ambito del lavoro autonomo sia per difficoltà normative e applicative sia perché ancora una volta hanno ricevuto scarsa attenzione da parte del potere pubblico e talora dalle categorie interessate, anziché dai soggetti con minore capacità contributiva.
La proposta favorisce la costituzione e la diffusione della previdenza e dell'assistenza sanitaria complementare per i lavoratori autonomi in due modi: riducendo il costo dei contributi che questi lavoratori apportano ai fondi e alle forme di welfare a tal fine costituiti (ora gravati da contribuzioni sociali piene); e incentivando l'adesione collettiva ai fondi.

g) Promozione ad opera dello Stato, d'intesa con le regioni, di accordi collettivi professionali fra associazioni di lavoratori autonomi e d'imprese committenti per la regolazione dei rapporti. Sostegno alla predisposizione di schemi contrattuali con la clientela , che prevedano clausole volontarie di conciliazione e di arbitrato in forme e con modalità definite in accordo con le organizzazioni rappresentative delle categorie interessate (vedi ddl della Regione Veneto).

h) Istituzione, d'intesa con le regioni, di marchi di qualità per i lavori autonomi, in conformità e a specificazione delle norme previste per la tutela del made in italy. Il possesso del marchio alle condizioni previste costituisce titolo privilegiato per accedere a benefici previsti da istituzioni statali e territoriali. Si prevede inoltre una tutela specifica delle invenzioni dei lavoratori autonomi e la tutela e la promozione dei brevetti.

i) Semplificazioni degli adempimenti amministrativi. Nell'ambito delle iniziative legislative e regolamentari in corso vanno previsti con priorità percorsi di semplificazione per le attività di lavoro autonomo, indicati da specifiche commissioni costituite d'intesa con le categorie interessate.

j) Garanzie dei debiti e riscossione dei crediti. E' previsto il riordino, d'intesa con le categorie, delle misure di garanzia e di agevolazione dei crediti, ora disperse e spesso inefficaci soprattutto per i piccoli imprenditori e per i lavoratori autonomi. In particolare: rafforzamento della possibilità di erogare direttamente finanziamenti ( a condizioni ed entro limiti da definire). Si prevede la definizione di tempi e condizioni certi di pagamento dei debiti da parte sia delle PA sia dei committenti privati. A tal fine il governo è delegato a riordinare e precisare le misure previste in precedenti normative (compresa la legge sulla subfornitura). Si prevedono inoltre percorsi privilegiati arbitrali per la soluzione delle controversie relative a questi pagamenti (vedi ddl Regione Veneto).

5. La parte seconda della legge detta norme, ulteriori a quelle della I parte dirette a prevedere tutele specifiche per i lavoratori parasubordinati ed economicamente dipendenti. Questa seconda denominazione è più precisa di quella di lavoro parasubordinato; e richiama una ratio di interventi parzialmente diversa da quella tipica del lavoro subordinato, in quanto riconosce diretta rilevanza al dato della debolezza economica del lavoratore a prescindere dall'assoggettamento personale caratteristico del lavoro subordinato.
L'ambito di applicazione della normativa riguarda sia i rapporti di collaborazione aventi ad oggetto una prestazione di opera coordinata e continuativa prevalentemente personale sia le prestazioni di opera svolte a favore di un committente dal quale il prestatore derivi un a parte prevalente del suo reddito, senza l'aiuto di lavoratori parasubordinati. Ove il rapporto presenti, nel suo svolgimento, le caratteristiche del lavoro subordinato, si converte automaticamente in rapporto di lavoro dipendente fin dal momento dell'accertamento di tali caratteristiche. I principali contenuti normativi prevedono, oltre ai già esistenti:
• L'obbligo del committente di comunicare per iscritto al lavoratore prima dell'inizio della prestazione, tutti i contenuti rilevanti per una corretta esecuzione del rapporto e le modifiche in seguito intervenute;
• Diritto del lavoratore a un compenso proporzionato alla qualità e quantità del lavoro e comunque sufficiente, secondo quanto previsto dagli accordi collettivi eventualmente applicabili e comunque in uso per prestazioni comparabili;
• Tutela della stabilità del rapporto. Il recesso è ammesso per giusta causa senza preavviso oppure per giustificato motivo con preavviso nella misura stabilita contrattualmente o secondo gli usi. In caso di recesso ingiustificato il committente è tenuto a corrispondere al lavoratore un congruo indennizzo in relazione alla durata del rapporto e alla dimensione dell'impresa committente. Il governo è delegato a definire misure che favoriscano l'inserimento nei contratti di lavoro economicamente dipendenti di clausole di durata minima, definite d'intesa con le parti sociali e con le regioni.
• Diritto alla sospensione delle prestazioni in casi di malattia, infortuni, maternità, paternità, congedi di cura, attività formative certificate, percependo indennità nella misura prevista dalla legge e/o dai contratti collettivi, anche attraverso fondi mutualistici costituiti e promossi con incentivi pubblici (vedi sopra )
• Tutela del reddito in caso di inattività temporanea e di disoccupazione. I lavoratori economicamente dipendenti sono soggetti agli stessi rischi di quelli subordinati, in caso di crisi delle imprese committenti e richiedono le medesime tutele. Per questo si propone di superare la attuale normativa (art. 19 dl 185/08) che prevede a loro favore solo indennità una tantum, oltre tutto di entità molto modesta (anche dopo gli incrementi della legge finanziaria 2010). Si prevede di includere tutti i lavoratori dipendenti nel sistema riformato di ammortizzatori sociali che prevede tutele universali ancorchè graduate a seconda della durata del lavoro e dei redditi, nel caso sia di sospensione dell'attività sia di disoccupazione (per questo si rinvia al già citato ddl del PD AS 1110, Un lavoro, stabile, sicuro e di qualità).
Queste linee di proposta vanno integrate con le iniziative del PD riguardanti altri aspetti della tutela e della promozione del lavoro. Oltre ai già citati ddl. su lavoro stabile, sicuro e di qualità;e sulle pari opportunità; va considerata la proposta riguardante la struttura pensionistica e la pensione di base dei lavoratori.
Nella prima versione presentata al Senato a firma Treu e altri e alla Camera a firma Cazzola e altri si propone una progressiva convergenza delle aliquote contributive non solo fra i vari tipi di lavoro autonomo, ma fra tutti i tipi di lavoro: la convergenza è proposta a un livello intermedio fra quelli attuali dei vari lavori, fra il 26 e il 28%, ma da modulare tenendo conto delle diverse basi imponibile fra lavori autonomi e lavoro dipendente. L'armonizzazione delle aliquote faciliterebbe il superamento della attuali distorsioni del mercato del lavoro, in particolare la configurazione anomala di lavori "finti autonomi".

Tale innovazione va integrata con una correzione del metodo contributivo. Se esso viene applicato rigorosamente, come è necessario per mantenere la sostenibilità del sistema, non garantisce pensioni sufficienti alle future generazioni di lavoratori, dipendenti come autonomi. Una tale situazione va corretta perché altrimenti rischia di favorire una fuga dalla contribuzione da parte di soggetti, autonomi e subordinati, specie con attività intermittenti e compensi ridotti, che con l'attuale sistema raggiungerebbero pensioni inferiori o analoghe agli assegni sociali. Per questo si è proposto di introdurre una prestazione pensionistica di base finanziata dal fisco per tutti i cittadini anziani bisognosi, a cui si aggiunga la attuale pensione contributiva (ed eventualmente una pensione complementare volontaria). E' una proposta da valutare nei suoi aspetti applicativi e nei suoi effetti sui vari tipi di lavoro; ma affronta un problema ineludibile dei futuri sistemi pensionistici. La criticità maggiore non è tanto quella dell'età pensionabile, che deve crescere (e lo sta già facendo) ma è appunto quella di garantire pensioni adeguate per i nostri figli, qualunque lavoro essi facciano.
Una ulteriore integrazione alla presente proposta è oggetto di un separato progetto di legge riguardante la imposizione fiscale del lavoro autonomo nel quadro di un riassetto generale del sistema: in particolare revisione (o superamento) dello strumento degli studi di settore e dell'Irap (per la quale è necessario quanto meno escludere il costo del lavoro dalla base imponibile).


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Garantire e valorizzare il lavoro autonomo. Giovedì 25 febbraio iniziativa del Partito Democratico di Orvieto con Tiziano Treu e Catiuscia Marini